Suspensión Provisional de Libre Alumbramiento
Mediante ocho Acuerdos de Carácter General firmados por el Ejecutivo Federal, el día 5 de abril del año 2013 se suspendió provisionalmente el libre alumbramiento de las aguas subterráneas en todo el territorio nacional.
Breve panorama de las aguas subterráneas en México
El agua subterránea es un recurso vital para el desarrollo de México. En efecto, los acuíferos son la única fuente permanente de agua en sus extensas regiones áridas, que aproximadamente ocupan el 50% de su territorio; suministran cerca del 52% del volumen de agua que demandan las ciudades, donde se concentran unos 60 millones de habitantes; aportan el agua para el riego de unos dos millones de hectáreas, la tercera parte de la superficie de riego a nivel nacional; satisfacen gran parte de las demandas de agua de los desarrollos industriales, y son la principal fuente de abastecimiento de la población rural.
Unos 100 de los 653 acuíferos definidos a nivel nacional, están sometidos a sobreexplotación debido a que la extracción de agua ha rebasado con mucho su recarga, estimándose que en el curso de las últimas cinco décadas el minado de su reserva de agua se ha incrementado gradualmente hasta llegar al ritmo actual del orden de 6,000 hectómetros cúbicos por año (hm3/a), con una pérdida total en ese lapso del orden de 90,000 hm3. La sobreexplotación ha generado diversos efectos perjudiciales: el agotamiento de manantiales, la desaparición de lagos y humedales, la merma del gasto base de ríos, la eliminación de vegetación nativa y pérdida de ecosistemas, la disminución del rendimiento de los pozos, el incremento de los costos de extracción, el asentamiento y agrietamiento del terreno, la contaminación del agua subterránea y la intrusión salina en acuíferos costeros, entre otros.
No obstante lo anterior, el crecimiento demográfico y el desarrollo de los sectores productivos siguen generando demandas crecientes de agua. Consecuentemente, en varias de las principales cuencas, los efectos de la sobreexplotación progresan, a pesar de las acciones emprendidas para frenarla; el suministro de agua a las grandes ciudades es cada vez más difícil de satisfacer, no obstante lo cual la población urbana sigue en aumento; la rentabilidad de la agricultura de riego por bombeo se ve comprometida por el incremento de los costos de extracción; el uso competitivo del agua subterránea ha provocado enfrentamientos físicos, legales o virtuales entre individuos, sectores, poblaciones y aún entidades políticas.
A todo esto se suma la seria amenaza del impacto del cambio climático sobre los recursos hídricos. Según los pronósticos, este fenómeno global provocará la disminución de la precipitación pluvial y el incremento de la temperatura en varias regiones de México, factores que a su vez redundarán en un decremento del escurrimiento superficial y de la recarga de los mantos acuíferos; la ocurrencia de sequías más severas, prolongadas y frecuentes, y el ascenso del nivel del mar, con la consiguiente disminución de la disponibilidad de agua dulce en los acuíferos costeros, derivada de la migración tierra adentro del agua marina, en la superficie y en el subsuelo.
El Libre Alumbramiento de las aguas subterráneas.
La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos declara que el agua es propiedad de la Nación. En cuanto a las aguas subterráneas, dispone que puede ser libremente alumbrada, lo cual significa que cualquier interesado puede construir una captación y extraer de ella el volumen de agua que requiera, sin necesidad de contar con un permiso o concesión de la Autoridad del Agua en turno, que actualmente es la Comisión Nacional del Agua. Pero a la vez, ese mandato constitucional faculta al Ejecutivo Federal para establecer ordenamientos que regulen su extracción (reglamentos y vedas) o suspender temporalmente su libre alumbramiento, siempre que existan causas de utilidad o interés público o cuando se afecten otros aprovechamientos.
En la época en que fue promulgada la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (1917) se tenía poco conocimiento de los recursos hídricos del país, especialmente de los subterráneos. No obstante, los legisladores dispusieron su libre alumbramiento porque en aquél tiempo el país tenía un desarrollo incipiente y una densidad de población relativamente baja –la población nacional era apenas de unos 14 millones de habitantes, mientras que ahora es de 105 millones–; por tanto, acertadamente juzgaron que no había razón para limitar la extracción y uso del agua subterránea, pues era lógico suponer que en general su demanda era de magnitud inferior al volumen renovable de los mantos acuíferos. Pero, al mismo tiempo, previeron que el crecimiento demográfico y el desarrollo de los sectores productivos, harían necesario regular su extracción y uso en un futuro mediato.
Hasta mediados del siglo XX, cualquier interesado pudo alumbrar o extraer libremente agua del subsuelo para todo uso y con ello fue aumentando la extracción de aguas nacionales subterráneas, a medida que lo requirió el desarrollo del país. A partir de los años “50”, la explosión demográfica, la creación de extensas zonas de riego y el desarrollo industrial, generaron cuantiosas demandas de agua, que en parte tuvieron que ser satisfechas por el subsuelo, principalmente en las vastas regiones áridas y en las porciones centrales del territorio nacional, donde se concentró el desarrollo. Al identificarse indicios de sobreexplotación de acuíferos en varias cuencas, la Autoridad del Agua en turno inició, en 1948, el establecimiento de ordenamientos legales que condicionaban el otorgamiento de concesiones con base en los resultados de estudios técnicos, ordenamientos que ahora cubren un 55% del territorio nacional, quedando su porción complementaria, de 45%, en condición de libre alumbramiento.
Luego, en las décadas siguientes, se promulgaron leyes reglamentarias de la Constitución en materia de aguas nacionales. El instrumento reglamentario actual, la Ley de Aguas Nacionales, declara: que el agua es un bien público federal, vital, vulnerable y finito, cuya preservación, en cantidad y calidad, es tarea fundamental del Estado y de la sociedad, y un asunto prioritario de seguridad nacional; que la protección, el mejoramiento, la conservación y restauración de los acuíferos y el restablecimiento del equilibrio hidrológico de las aguas nacionales del subsuelo, son de utilidad pública, y que son de interés público la sustentabilidad ambiental y la prevención de la sobreexplotación de los acuíferos.
Hacia la sustentabilidad hídrica.
Para hacer frente a la situación antes descrita, la CONAGUA está llevando a cabo un amplio proceso de ordenamiento y modernización de la gestión de los recursos hídricos que incluye: la ampliación y actualización de los estudios técnicos de las fuentes de agua; la regularización de los usuarios de las aguas nacionales, mediante el otorgamiento de títulos de concesión inscritos en el Registro Público de los Derechos de Agua; la definición oficial de los nombres y límites de las unidades de gestión (cuencas y acuíferos), como marco de referencia único para su administración; la formulación de la Norma Oficial Mexicana que establece los métodos para determinar la disponibilidad de agua; la adecuación del marco legal. Para dar transparencia a la actuación de la Autoridad del Agua y mantener informada a la sociedad sobre la situación de los recursos hídricos, el conocimiento técnico de los mismos, los ordenamientos legales, el Registro Público de los Derechos de Agua, los cambios en los volúmenes concesionados y en la disponibilidad de agua, son publicados periódicamente en el Diario Oficial de la Federación, el órgano oficial de difusión del Gobierno Federal.
En particular, para prevenir la generación de nuevos casos de sobreexplotación de acuíferos y corregir los ya existentes, la CONAGUA formuló una estrategia para el desarrollo sustentable de los acuíferos, que incluyen: el manejo de la demanda, las campañas de conservación y uso eficiente del agua, la participación activa de los usuarios organizados en la gestión del recurso, el uso conjunto de aguas superficiales y subterráneas, la recarga artificial, la cosecha de agua de lluvia y la desalación de aguas salobre y marinas, entre otras acciones.
Pero estas acciones encaminadas a alcanzar la sustentabilidad hídrica, así como la mayoría de las disposiciones contenidas en la ley, no podían ser aplicadas cabalmente en las zonas donde aún prevalecía la condición de libre alumbramiento, esto es, en 45% del territorio nacional, y el proceso administrativo legal para eliminarla, aplicado casuísticamente, resultaba muy tardado y enfrentaba oposición de usuarios, sectores y autoridades de los diferentes niveles, que se oponían a un ordenamiento legal que limitara las extracciones de agua, por suponer que implicaría un freno para el desarrollo.
Y mientras, en esa porción del territorio nacional continuaba la construcción incontrolada de pozos y la extracción ilimitada de agua del subsuelo: en la última década, grupos organizados de productores agrícolas, con gran capacidad económica y técnica, se expandieron en los estados áridos del norte de México, donde adquirieron grandes extensiones de tierra y construyeron cientos de pozos en corto tiempo, para extraer importantes volúmenes de agua del subsuelo, probablemente mayores que la pobre recarga natural de los acuíferos, provocando la inconformidad de los concesionarios de las zonas de veda colindantes y, aún más, dando lugar a enfrentamientos violentos entre grupos de usuarios.
La Suspensión de Libre Alumbramiento.
Dentro de este complejo contexto hidrológico, reconociendo que no puede haber un desarrollo sustentable si no hay una gestión adecuada de los recursos hídricos, que incluya limitaciones a su extracción y propicie su distribución armónica entre sectores, en abril del año 2013, el Gobierno Federal adoptó la enérgica medida de suspender temporalmente el libre alumbramiento en todo el país, acción que fue el punto de partida para el establecimiento de los ordenamientos particulares –vedas, reglamentos o reservas– que sean pertinentes en cada caso.
La suspensión del libre alumbramiento y la emisión de los subsecuentes ordenamientos particulares, no frenará el desarrollo; por el contrario, contribuirá a que éste sea sustentable, al estar basado en los volúmenes renovables del recurso hídrico, en lugar de que sea aparente y temporal por estar basado en una extracción libre e ilimitada a costa de una reserva finita del mismo. Tampoco afectará a los usuarios establecidos en las zonas que fueron de libre alumbramiento, sino que reconocerá y adecuará sus extracciones de agua, de tal manera que sean sustentables.
En esencia, de la suspensión del libre alumbramiento se derivarán los beneficios siguientes:
La Autoridad del Agua estará facultada para la aplicación cabal y consistente de la ley a nivel nacional, que regule las extracciones de agua conforme a su disponibilidad; Se dispondrá de un padrón de usuarios de las aguas subterráneas a nivel nacional, con lo cual todos ellos quedarán igualmente sujetos a las disposiciones de la ley; los usuarios tendrán certeza jurídica de sus derechos sobre sus volúmenes concesionados de agua, mediante su titulación y registro; se tendrá conocimiento de la magnitud y distribución espacial de las extracciones de agua en las zonas que fueron de libre alumbramiento, lo cual a su vez hará posible la determinación más precisa de los volúmenes renovables y de la disponibilidad de agua; tal conocimiento contribuirá al desarrollo sustentable, al proporcionar las bases técnicas para orientar su manejo conforme a su disponibilidad y distribución, y para prevenir o corregir la sobreexplotación de los acuíferos; contribuirá a prevenir conflictos entre los concesionarios sujetos a las disposiciones de las vedas y los usuarios de hecho que en zonas colindantes disfrutan del libre alumbramiento; permitirá adecuar el manejo del agua a escenarios hidrológicos cada vez más complejos y amenazados por el impacto del cambio climático,
En suma, la suspensión del libre alumbramiento y los ordenamientos consiguientes constituyen un gran paso en la gestión de los recursos hídricos, al proporcionar a la CONAGUA los elementos técnicos, administrativos y legales, para hacer viable la administración de la riqueza hídrica patrimonial que guarda el subsuelo.
Pasos siguientes...
Dado que la Ley de Aguas Nacionales, en su artículo 18 fracción III, dispone que para establecer un ordenamiento de aguas subterráneas (veda, reglamento o reserva), debe realizarse un estudio que lo justifique con base en consideraciones de índole técnica, social, económica y ambiental, en el año 2013 se realizaron los estudios justificativos de 159 de los acuíferos en que se suspendió el libre alumbramiento, los cuales en su mayoría fueron seleccionados en la porción norte de nuestro país, por tratarse de la porción donde, por la escasez natural de agua, es más urgente establecer un ordenamiento que regule las extracciones de agua.
Conforme a lo dispuesto en la LAN, los resultados de dichos estudios serán objeto de presentaciones públicas y de publicación oficial, como pasos previos para la emisión de los decretos respectivos.
| Estado | No. de Estudios |
| Sinaloa | 2 |
| Querétaro | 7 |
| Coahuila | 19 |
| Durango | 21 |
| San Luis Potosí | 14 |
| Oaxaca | 8 |
| Hidalgo | 11 |
| Nuevo León | 15 |
| Chihuahua | 52 |
| Sonora | 12 |
| Total | 161 |
Preguntas frecuentes sobre la sus pensión de Libre Alumbramiento.
Mediante ocho Acuerdos de Carácter General firmados por el Ejecutivo Federal, el día 5 de abril del año 2013 se suspendió provisionalmente el libre alumbramiento de las aguas subterráneas en todo el territorio nacional. A continuación se enumeran algunas interrogantes lógicas que pueden manifestarse al respecto.
¿Qué se entiende por Libre Alumbramiento?
Es la condición en que un interesado puede construir una captación de agua del subsuelo y extraer con ella la cantidad de agua que requiera para cualquier uso, sin necesidad de contar con un permiso o título de concesión y sin más obligación que dar aviso de ello a la Autoridad del Agua.
¿Cuál es el fundamento legal de Libre Alumbramiento?
Legalmente se fundamenta en el Artículo 27 de nuestra Constitución y en el artículo 18 de la Ley de Aguas Nacionales, en los cuales se dispone que las aguas del subsuelo pueden ser libremente alumbradas, salvo cuando por causas de interés y utilidad pública el Ejecutivo Federal establezca reglamentos, vedas, reservas o Acuerdos de Carácter General, para regular su extracción.
¿Por qué era necesario suspender el Libre Alumbramiento de las aguas subterráneas?
Porque en más del 50% del territorio nacional, donde predomina el clima seco, caracterizado por escasa precipitación pluvial y altas temperaturas, el escurrimiento superficial es muy escaso y la única fuente permanente de agua es el subsuelo. Pero como la recarga de los acuíferos es también poco cuantiosa, fácilmente puede ser superada en magnitud si continuara la construcción y operación de pozos sin ninguna restricción, dando lugar a una sobreexplotación destructiva y difícil de revertir.
¿Por qué era necesario suspenderlo en las zonas lluviosas del país?
Porque aun en esas zonas se prefiere captar agua subterránea para usos público-urbano, industrial y doméstico, por razones de costo, calidad de agua o facilidad de acceso, y con frecuencia su extracción sin control provoca efectos a terceros, además de impacto ambiental negativo. Pero otra razón de peso, generalmente ignorada, es que una parte significativa del agua que sostiene a los humedales, al caudal de los ríos durante las temporadas de estiaje, a los manantiales y a los ecosistemas costeros, proviene de la descarga natural de los acuíferos. Si la extracción de agua subterránea no se regula, ya no en cantidad sino en distribución espacial, pueden desaparecer esas descargas, que ya están parcialmente concesionadas como agua superficial o comprometidas con el medio ambiente.
¿Cuántos acuíferos consideran los ocho acuerdos?
Comprenden 333 acuíferos, diseminados en 23 entidades federativas y que ocupan, aproximadamente, el 45% del territorio nacional, donde prevalecía la condición de libre alumbramiento.
¿Se debe entender que a partir del inicio de la vigencia de los Acuerdos, ya no se puede extraer agua del subsuelo en las zonas deLibre Alumbramiento?
Debe entenderse que ya no se podrán construir nuevas captaciones y extraer el agua libremente como hasta ahora, sin contar con el permiso, registro o en su caso con la concesión otorgada por la CONAGUA. Pero los usuarios ya establecidos en ellas, deberán acudir a las oficinas de la CONAGUA dentro de un plazo de 60 días hábiles, para registrar su captación y acrediten el volumen efectivo de extracción, a fin de que se eventualmente se les otorgue la concesión correspondiente y se les inscriba en el Registro Público de los Derechos de Agua.
¿Por cuánto tiempo se suspenderá el Libre Alumbramiento?
El Libre Alumbramiento no será restablecido, sino que será sustituido por el ordenamiento que se establezca en cada acuífero conforme a la disponibilidad de agua del mismo: un reglamento o una veda, según que el acuífero de que se trate tenga o no disponibilidad de agua; una reserva de agua cuando sea solicitada para usos prioritarios, generalmente el público urbano.
¿Ya no se otorgarán concesiones de agua en esas zonas?
Sí se otorgarán cuando se trate de acuíferos que tienen disponibilidad de agua.
¿Y cuando no exista disponibilidad de agua?
No se otorgarán nuevas concesiones mientras se actualiza la disponibilidad de agua considerando los volúmenes que registren los usuarios ya establecidos. Si al término del plazo de 60 días fijado para el registro, se determina que hay disponibilidad, se otorgarán concesiones hasta por una cantidad equivalente a ésta.
¿Qué pasa si los volúmenes registrados por los usuarios rebasan la disponibilidad de agua?
La Conagua vigilará en todo caso que el otorgamiento de concesiones se realice conforme a la disponibilidad efectiva del recurso, para lo cual se solicitará a los usuarios la acreditación de volúmenes realmente utilizados conforme a lo señalado en la Ley de Aguas Nacionales y su Reglamento. No obstante, si en el proceso de registro el volumen total que sea acreditado por los usuarios resulta superior a la disponibilidad de agua, se otorgarán las concesiones por volúmenes ajustados para que la extracción total no rebase la disponibilidad de agua. Concluido el registro de los usuarios establecidos, la CONAGUA procederá a tramitar el establecimiento de la veda.
¿Los Acuerdos emitidos implican algún perjuicio para los usuarios?
No los afectan; por el contrario, el control de las extracciones a través de un ordenamiento (veda o reglamento) les dará certeza jurídica a su derecho sobre sus volúmenes de agua concesionados, y sobretodo les asegurará a ellos y a sus sucesores el suministro permanente de agua, dando sustentabilidad a sus desarrollos.
¿Cuáles serán los beneficios de estos Acuerdos?
Los Acuerdos y los ordenamientos por acuífero que se derivarán de ello conformarán el marco legal complementario para: i) Disponer, a nivel nacional, del padrón de los usuarios de las aguas subterráneas y del correspondiente registro de sus derechos de agua, ii) conocer las extracciones de agua, como base para evaluar la disponibilidad del recurso y orientar su manejo sustentable, iii) prevenir conflictos por el uso competitivo del agua, entre individuos, entre sectores usuarios y aun entre entidades políticas, iv) diseñar planes de manejo integrado y sustentable, que consideren el desarrollo armónico de todos los sectores usuarios, incluyendo al medio ambiente como usuario natural primigenio y considerando el probable impacto del cambio climático sobre los recursos hídricos.